② 재정권 확대

민선자치단체가 출범한지 올해로 10년이 됐다． 그러나 지방자치제도가 정착되었는지에 대해서는 부정적인 의견이 많다． 참여정부가 지방자치 정착과 지방분권 차원의 다양한 분권화에 대한 로드맵을 진행하고 있지만 시작단계에 불과하다． 지방자치가 어느 정도 정착이 되었는지 또 지방자치 정착의 핵심인 행정자치권 확대를 비롯 교육자치， 자치경찰제， 재정분권화， 자치입법권． 지방정부의 역량 강화， 지방선거제도， 특별지방행정기관 정비 등에 대해 총론<본보 창간특집 19일자 3면>에 이어 주1회씩 기획 보도한다．/편집자

◆지방재정 실태

지방자치의 핵심은 지방재정의 확충을 통한 자립실현이라고 해도 과언이 아니다． 정부에서는 획기적인 재정분권을 통해 단계적으로 지방재정력의 확충을 꾀하고 있지만 지방정부의 재정권은 미약한 실정이다．

지방재정을 한 눈에 파악할 수 있는 지방재정자립도의 경우 서울과 광역시를 제외한 대부분의 지자체들이 빈약한 살림으로 인해 재정난에 시달리고 있다． 전국 250개 지자체의 재정상태가 지난 1998년 이후 지속적으로 악화되고 있으며， 일부 기초자치단체는 재정악화로 사실상 파산위기까지 직면하고 있을 정도다．

실제로 행정자치부가 발행한 2003년도 지방재정보고서에 따르면 지자체 평균 재정자립도는 1998년 55．24%에서 2003년 46．77%로 6년만에 8．47%p가 하락했다．

기본적인 행정수행을 위해 필요한 재정확보 능력을 나타내는 재정력지수는 98년 72．8%에서 2003년 60．46%로 12．35%p 떨어졌다．

이처럼 지자체의 재정상태는 전반적으로 악화되고 있으며， 규모가 큰 도시인 광역시와 소도시인 시ㆍ군ㆍ구 기초단체의 격차가 더욱 커지고 있어 문제가 아닐수 없다．

시 지역의 재정자립도는 98년 61．32%에서 2003년 37．61%로 23．71% 하락했으며 군 지역은 37．49%에서 17．73%로 약 20%p가량 줄어든 것으로 나타났다．

재정자립도가 가장 높은 자치단체는 서울시로 96．24%이다． 반면 10%에도 못치치는 자치단체는 의령군 5．79%， 남해군 6．82%， 강릉시 7．5%， 화천 7．99%， 태백 8．64%이다．

충북의 경우 2004년도 기준 재정자립도는 도 본청이 26．2%， 청주시 63．8%， 충주시 24．3%， 제천시 23．8%， 청원군 28．4%， 보은군 9．8%， 옥천군 15．7%， 영동군 15．3%， 증평군 17．8%， 진천군 29．5%， 괴산군 14．5%， 음성군 26．8%， 단양군 18．7%로 보은군이 최하위를 기록하고 있다．

◆정부의 재정분권화 추진

정부가 추진하고 있는 재정분권의 방향은 ▶지방교부세율 상향을 통한 지방재정력 확충 ▶지방세제도 개선등 자주재원 확충 ▶국고보조금 정비 등 지방재정 자율성 강화 ▶지방재정 평가 기능 강화를 통한 재정운영 건전성 강화 등 4가지로 요약할수 있다．

정부는 지난 2003년 6월 26일 재정분권 국정과제회의 보고에 이어 그해 7월4일 지방분권 로드맵을 발표하고， 9월 5일 제8차 재정세제전문위원회에서 추진계획을 확정했다．

이후 지난해 7월30일 제35차 위원회 본회의에서 세제개편 방안을 논의하는 등 본격적인 재정분권화를 추진하고 있다．

그러나 재정분권은 지방분권의 핵심전략임에도 불구하고 실행안 마련이 미흡하다는 평가를 받고 있다．

◆정부안의 문제점 및 개선 대책

우선 지방교부세율 단계적 상향조정을 보면 2003년 12월 지방교부세법의 개정으로 교부세율이 상향조정(내국세의 15%→18．3%， 2005년 시행)이 되었음에도 불구하고 지방정부의 기본적인 행정수요에 미치지 못하고 있다．

이는 2001년 이후 지방교육재정 지원등 추가 부담이 크게 늘어났기 때문에 18．3%정도로는 지방재정에 큰 보탬이 되지 않아 실질적인 재정확충효과가 미미한 것으로 분석되고 있다．

이에 따라 자치단체간 형평성 제고 및 지방교부세 재원 확충이 필요한 것은 물론 국가기능의 지방이양 등과 연계， 지방교부세율을 2005∼2007년까지 단계적으로 상향조정이 필요한 실정이다．

또 자치단체별 재정부족액을 기초로 하여 산정， 교부(일반 재원)하고 있는 교부세 산정방식도 문제다． 보통교부세는 소규모， 기능이 유사한 항목의 통폐합 조정등 수요산정방식의 합리적인 개선이 요구되며， 특별교부세 공개등 지원기준의 구체화와 함께 재정운용 우수단체에 대한 인센티브 지원등 개선 목소리가 높다．

둘째로， 국세와 지방세의 합리적 조정이다．

지방세는 총 17개 세목으로 2004년 규모는 31조 9천834억원이며， 지방재정 중 지방세가 차지하는 비중은 48．0%에 불과하다．
국세 대 지방세율의 비율은 80대 20으로， 일본(59．7대 40．3)， 독일(50．7대 49．3)과 대조를 보이고 있다．

이를 개선하기 위해서는 조세부담률 인상(매년 0．1%， 5년간)으로 국세와 지방세의 세입기반을 확대하는 한편 주민세 세율 인상， 국세교육세 및 지방교육양여금특별회계(4조2천억원)을 폐지하고 지방교육재정교부금(현재 내국세의 13%) 세율을 인상하는 것이 바람직하다는 주장이 제기되고 있다．

아울러 지방분권 추진에 따른 지방재정 수요증가에 탄력적으로 대응하기 위해서는 신세원을 발굴해 자치단체의 자주재원 확충이 필요하다．

셋째로， 국고보조금의 정비가 필요하다． 현재 국고보조금은 국가예산중 전체 이전재원의 20%이상을 차지하고 있어 중앙부처는 지방통제 수단으로 활용되고 지방은 국고지원으로 지방사무까지 추진하려는 경향이 나타나는등 국고보조금 자체의 비효율과 낭비요인이 상존해있다．

이를 해결하기 위한 방안으로는， 지방이양 대상사업의 관련 기능과 재원을 완전히 이양하고 총 533개사업(12조7천억원)을 지방이양， 균특사업 이관， 보조사업 유지로 정비해야할 것으로 보인다． 이에 앞서 국고보조금 정비에는 우선 지자체의 의견이 반드시 반영되어야한다는 것이 전문가들의 의견이다．

넷째로， 지방재정 평가기능이 강화되어야한다．
현행 지방재정분석제도는 지방자치단체의 결산결과를 기초로 작성된 지방재정보고서를 10개 지표로 분석해 지방재정의 건전성과 효율성을 측정하지만 재정운영 성과에 대한 종합평가라기 보다는 예산집행 결과를 단편적으로 분석하는 수준에 그치고 있으며 전문성이 떨어지는 몇몇 공무원이 250개 자치단체에 대한 분석작업으로 신뢰성과 전문성이 결여되고 있다는 지적을 받고 있다．

따라서 지방재정 평가를 공기업 평가방식으로 전환하거나 정부의 정책의지를 반영할 수 있는 지표개발을 하는 한편 전문가로 구성된 평가위원회 구성등을 통한 평가의 객관성 및 신뢰성 확보방안이 마련되어야할 것이다．

◆향후 추진과제

열악한 지방자치단체의 획기적인 세원 확보 방안중 하나로 지방소비세 도입방안이 검토되고 있다．

지방소비세 도입은 2004년 4월 전국 시ㆍ도 공동안으로 건의된 이후 ‘지방분권 5개년 실행계획’에 포함되었으며 2004년 7월 ‘세제개편방안’에 검토과제로 반영되어 있다．

지방세는 공공서비스의 편익제공에 직결되는 점을 감안해 세수신장성이 높은 소비과세의 지방세 전환이 필요하다는 주장이 제기되고 있다．

실제로 서울대학교 행정대학원이 지난2004년 8월 28일 ‘재정분권화의 방향과 실천과제’를 주제로 정책세미나를 개최한 자리에서 지방재정자립의 수준을 높이기 위해서는 지방소비세 신설 또는 지방소득세를 신설， 국세 일부를 지방에 이양하거나 지방세 과세표준의 상향 조정， 새로운 세원 개발등이 필요하다고 주장했다．

또 지방소비세 도입 방안으로 ▶부가세를 공유하는 지방소비세 ▶잡다한 지방의 특수한 소비 세원을 묶은 지방특별소비세 ▶개별세로서의 담배소비세 등 3개안을 제시하기도 했다．

그러나 소비의 대부분이 수도권에 집중되어 있어 세수의 대부분이 수도권과 대도시에 분배되기 때문에 지방재정의 지역간 불균등이 더욱 심화될 것이라는 반대론도 만만치않아 향후 연구 과제로 남아있다．