"지역대표형 상원제·분권 개헌으로 균형발전 지켜야"

단원제인 현재 국회를 인구수 비례로 선출하는 '하원'과 전국 17개 시·도별로 2~3석을 배정해 선출하는'상원'의 양원제를 시행하자는 것이다.

시·도별로 고르게 상원의원이 배출되기 때문에 예산과 정부정책 결정과정에서 지역의 목소리가 반영될 수 있다.

하지만 양원제 도입을 위해선 개헌을 해야 한다.

올해 지방자치 부활 30주년이 되는 가운데 지난 30년간 지방정부의 부단한 노력에도 실질적인 지방자치의 완성, 실효적인 지방분권의 추진이 속도감 있게 진행되지 않는 이유는 무엇인지 살펴봤다. /편집자

 

지난 11일 전주 라한호텔에서 열린  대한민국시도지사협의회가 주최'지방분권과 균형발전 국가경영패러다임 정착을 위한 정책아젠다 포럼'의 참석자들이 상원제 도입 등을 위해 노력하기로 다짐하고 있다. /대한민국시도지사협의회
지난 11일 전주 라한호텔에서 열린 대한민국시도지사협의회가 주최'지방분권과 균형발전 국가경영패러다임 정착을 위한 정책아젠다 포럼'의 참석자들이 상원제 도입 등을 위해 노력하기로 다짐하고 있다. /대한민국시도지사협의회

 

개헌이 지방분권 '해법'

그 해답을 헌법에서 찾아볼 수 있다.

1948년 제정된 이래로 지금까지 9차례의 개헌에도 지방자치제도에 관한 헌법규정은 실질적인 변화 없이 유지되었다는 것은 지방자치에 관한 실질적 인식에는 변화가 없다.

헌법은 지방자치의 핵심적 요소라고 할 수 있는 '자치사무의 존재', '주민의사에 기한 자치기구의 구성', '자기 책임성', '독립성' 등에 관해 충분히 규정하지 않고, 모두 법률에 맡겨뒀다.

하지만 입법권마저 중앙정부와 국회에 집중돼 입법형성 과정에서 지방의 참여가 보장되지 않으면 결국 실질적 지방자치는 공허한 외침에 불과하다.

헌법에서 직접적으로 지방자치와 분권에 관한 사항을 규정할 필요가 있다는 의견이 나오는 이유다.

지방분권 개헌의 주요 내용으로는 ▷헌법 전문과 제1조에 대한민국이 지방분권국가를 지향한다는 것 명시 ▷지방자치의 기본원리인 보충성의 원칙 명시 ▷지방자치단체가 아닌 지방정부로 개칭 ▷지방정부의 종류를 명시하고, 지방의 자치권 및 기관구성에 대한 자율권 보장 ▷지방정부의 자치입법권, 자치조직권, 자치재정권 보장 ▷국가의 지역간 균형발전 추진에 대한 책무 명시 ▷국회에 지역대표형 상원을 설치해 양원제를 도입하는 것 등이 거론된다.

양원제 도입과 관련해서는 세계적으로 미국, 영국, 프랑스, 독일 등 서방 선진국들을 비롯한 G7 국가가 모두 양원제를 시행하고 있고 경제협력개발기구(OECD) 37개국 중 20개국이 양원제를 실시하고 있다.인구 1천200만명 이상의 경제협력개발기구(OECD) 15개 국가 중 양원제를 채택하지 않은 나라는 터키와 대한민국뿐이고, 국내총생산(GDP) 상위 15위 국가 중에서는 유일하게 우리나라만 양원제를 시행하지 않고 있다.

각국에서 국회를 양원제로 구성하는 이유는 다양하지만, 대체로 연방국가는 연방국가적 특성에서, 단일국가는 권력간 견제와 균형을 위해 설치했다. 있지방자치의 보장과 분권을 강화하기 위해서는 입법부 내에서 지방이 직접적인 몫을 가질 수 있도록 구조화하는 것이 가장 바람하다는 의견이 지배적이다.

지방정부가 주민의 삶에 보다 적극적인 공동체의 정책을 결정하기 위해서는 지방정부의 의사결정이 지역 안에서 자유롭게 집행될 수 있을 뿐만 아니라 국가차원에서도 그러한 정책이 수용될 수 있는 틀이 마련돼야 한다는 주장도 같은 맥락이다.

지역대표형 상원은 국가수준에서 지역을 대표하고 지역 공론의 장을 제공하며 지역과 국회를 직접 연결하는 기능을 함으로써, 지방분권의 촉진, 수도권 집중완화와 지역균형발전, 지역 할거주의와 지역갈등의 해소, 통일 한국의 국민통합, 정치체제의 선진화에 이바지할 수 있다.

이러한 정치적 기능의 기저에 국회와 행정부는 물론, 중앙권력과 지방권력, 정당 간 권력의 분산 및 견제와 균형 작용을 동시에 할 수 있다는 점에서 국가의 권력구조를 개편하는 역할을 하게 될 것이다.

송하진 대한민국시도지사협의회 회장(전북지사)은 "20대 대통령을 선출하는 이번 대선 정국은 선진국 반열에 들어선 대한민국이 명실상부한 선진국으로서 위상을 강화하는 이정표의 순간이 될 것"이라며 "국정운영의 패러다임을 전환해 중앙정부의 권한을 지방분권화하고, 지방의 다양성과 창의성, 역동성이 국가발전의 원동력이 되도록 국가의 운영체계를 구축해야 한다. 그 출발점은 지방분권형 헌법개정이 돼야 한다"고 강조했다.

 

대선 앞두고 지방분권 약속 저조

내년 대선을 앞두고 각 정당의 후보 진영에서 각종 정책과 논쟁이 뜨겁다. 면반면 국정운영의 패러다임을 전환해 지방분권화를 추진하겠다는 약속은 부각되지 않고 있다.

헌법을 지방분권적으로 개정하자는 주장은 현실적인 측면과 규범적 측면에서의 필요성이 모두 존재한다.

현실적으로는 단원제 국회의 상임위원회 중심체제 하에서는 중앙부처와의 유대와 밀착성이 강하기 때문에 중앙정부의 권한을 지방으로 이양하거나 분권화하는 내용의 입법은 중앙부처의 동의를 얻기 어렵다.

중앙부처의 동의가 없는 법률안이 국회를 통과하는 것은 상당한 정치적 계산이 깔린 사안이 아니라면 거의 불가능하다.

규범적인 측면에서는 우리 헌법에서 지방자치에 관한 규정이 내용적으로 상당히 부족하고, 법률에 전적으로 위임하고 있어 법률에서 지방의 자치권한을 제대로 보장하지 않는 경우에 지방자치의 부실과 제약을 극복할 수 없다는 점이다.

헌법에서 지방자치제도를 보장한다면 그 제도가 실질적으로 운용될 수 있도록 헌법 그 자체에서 보다 명확한 가이드라인을 제시해 주어야 한다.

궁극적인 정책결정권자로서 지방정부가 그 역할을 할 수 없는 한, 실질적인 지방자치의 구현은 요원하다고 할 것이다.

현재 우리사회에서 지방분권 개헌과 지역대표형 상원의 도입은 새로운 대한민국의 미래를 만들어 갈 수 있는 열쇠로서, 지금 가장 뜨겁게 논의해야 하는 이슈이다.

 

 

충청권 4개 시·도 "지방분권형 개헌·상원제 도입 필요"

충청권 4개 시·도(충북·충남·대전·세종)가 지난달 7일 청주 오송 C&V센터에서 지방분권형 개헌과 지역 대표형 상원제 도입을 촉구하고 있다. /연합뉴스
충청권 4개 시·도(충북·충남·대전·세종)가 지난달 7일 청주 오송 C&V센터에서 지방분권형 개헌과 지역 대표형 상원제 도입을 촉구하고 있다. /연합뉴스

충청권 광역지자체 역시 지방분권형 개헌과 지역 대표형 상원제 도입을 촉구하고 나섰다.

충북·충남·대전·세종 등 4개 시·도는 지난달 7일 청주 오송 C&V센터에서 '지방분권형 개헌, 지방대표형 상원제 도입'이란 주제로 '제3차 충청권 상생발전 포럼'을 개최했다.

이시종 충북지사는 이날 "지역 대표를 골고루 뽑는 정치체제야말로 상생발전의 시작이며 국토균형발전도 이룰 수 있다"며 상원제 도입의 필요성을 강조했다.

이 지사는 같은 달 14일 세종컨벤션센터에서 문재인 대통령 주재로 열린 '균형발전 성과와 초광역협력 지원전략' 보고회에서 "현재 인구 기준 단원제 국회 구성은 수도권의 대표성만 강화하는데 인구비례로 선출하는 하원과 별도로 지역을 대표하는 상원을 구성해 지방자치 등 기능을 전담시켜야 한다"며 지역 대표형 상원제 개헌을 건의했다.

이 지사는 지난 7월 28일 박병석 국회의장도 예방해 "인구 중심의 단원제 국회에서는 수도권 의원이 지속 증가하고 있다"며 "비례대표 국회의원을 포함하면 수도권과 비수도권 비율이 56대 44로 나타나고 있어 국회의 지역 대표성이 결여되고 균형발전에도 역행한다"고 우려했다.

그러면서 "지방자치와 균형발전을 근본적으로 책임지는 헌법기관이 필요하며, 헌법 개정을 통해 지역대표형 상원제를 도입하고 상원에 지방자치와 분권, 균형발전 기능을 전담시켜야 한다"고 요청했다.

지방분권특별위원회 공동위원장인 이 지사는 "인구수에 의한 단원제 국회는 균형 발전과 지방분권에 한계를 드러냈다"며 "지금 가장 시급한 것은 헌법에 지방자치, 균형 발전을 지켜줄 최후의 보루인 지역대표형 상원제 도입이 절대적으로 필요하다"는 입장이다.

저작권자 © 중부매일 - 충청권 대표 뉴스 플랫폼 무단전재 및 재배포 금지