［중부매일 이지효 기자］정부가 직접 운영하는 공적연금제도인 국민연금. 이는 국민 개개인이 소득활동을 할 때 납부한 보험료를 기반으로 하여 나이가 들거나 갑작스런 사고나 질병으로 사망 또는 장애를 입어 소득활동이 중단된 경우 본인이나 유족에게 연금을 지급함으로써 기본생활을 유지할 수 있도록 하는 연금제도를 말한다. 하지만 아직도 특수고용직, 일용근로자, 영세자영업자, 프리랜서 등은 국민연금 가입 사각지대에 놓여있다. 청주복지재단은 국민연금 사각지대 완화 및 연금 개혁방안에 대해 논의해 보는 자리를 마련했다. 류재린 한국보건사회연구원 공적연금센터 부연구위원과 민기채 한국교통대 경영통상복지학부 교수, 오종헌 공적연금강화국민행동 사무국장이 함께했다. 


 

▷류재린= 일반적으로 국민연금의 사각지대는 적용 사각지대와 급여 사각지대로 구분한다. 적용 사각지대는 제도에 진입하지 못해 충분한 기여이력을 축적하지 못하는 경우를 의미하고, 급여 사각지대는 가입기간의 부족으로 수급권을 획득하지 못하거나 급여수준이 낮은 경우를 의미한다. 그런데 급여 사각지대는 적용 사각지대가 누적된 결과라는 점에서 결국 적용 사각지대 문제로 환원된다. 

2020년 12월 기준 국민연금 가입자는 1,824.5만 명으로 총 인구 대비 59.1%, 경제활동인구 대비 81.4%를 차지한다. 적용 사각지대는 약 1,263.0만 명으로 18~59세 인구의 40.9%로 추산된다. 구체적으로 살펴보면 적용제외자가 850.9만 명, 납부예외자가 309.8만 명, 장기체납자가 102.3만 명이다. 성별로 보면 적용 사각지대에서 여성의 비중이 54.2%로 남성보다 더 높다. 연령별로 보면 비경제활동 인구가 많은 18~26세의 비중이 32.2%로 가장 높다. 

▷오종헌= 2020년 12월 기준 국민연금 및 특수직역연금 보험료 납부자는 1,918만 명, 연금가입연령인 18~59세 총 인구는 3,167만 명으로 1인 1연금 관점에서 사각지대는 1,249만 명, 그 비중은 39.42%로 볼 수 있다. 그런데 경제활동인구로 범위를 좁히면 국민연금 보험료 납부자 비중은 85.60%, 사각지대 비중은 14.40%로 줄어든다. 아직까지 사각지대가 광범하나 경제활동인구의 국민연금 사각지대는 점점 줄어들고 있다. 

▷오종헌= 사각지대를 보면 지역가입자 비중이 높다. 지역가입자는 자영업자를 포괄하지만 소득의 불안정성이 높고, 지위가 불명확한 종속성 상태의 임금노동자도 지역가입자에 포함되는 경우가 많다. 

다만 사업장 가입 적용 대상을 10인, 5인, 1인 사업장으로 단계적으로 확대하면서 사업장 가입자 비율은 1999년 32.2%에서 2019년 63.7%로 증가했다. 보험료를 납부하는 지역가입자 비율도 2010년 41.2%에서 2019년 54.7%로 증가했다. 

연령의 문제를 고려한 해석이 필요하다. 18세부터 50세까지 대상을 좁히면 지역가입자 포함 국민연금 가입률은 비전형 근로자 61.6%, 파견근로자 86.2%, 용역근로자 82.2%, 특수형태근로종사자 64.8%, 일일 근로자 42.2%로 가입률이 상당히 높아진다. 

미가입자 중에서는 29세 이하 젊은 층과 50대 이상의 비중이 높다. 따라서 국민연금 사각지대 완화를 위해서는 노동시장 진입 전에 있는 청년과 50대 이후 중장년에 초점을 두어 지원하는 것이 효과적일 것이다. 

국민연금 보험료 지원강화가 필요하다. 아울러 출산크레딧, 군복무크레딧, 실업크레딧 등 특정 대상자에게 국민연금 가입기간을 추가로 인정해주는 크레딧 제도를 확대해야 한다. 

▷류재린= 사각지대는 제도적 요인과 개인적 요인이 복합적으로 작용하여 발생한다. 제도적 요인은 국민연금이 노동시장 환경변화 등 외부 환경변화에 유연하게 대응하지 못해 발생한다. 개인적 요인은 국민연금에 대한 신뢰도 및 수용성 저하로 인한 기여회피가 대표적인데 소득파악 인프라의 미비로 인해 더욱 가중되는 측면이 있다. 

이에 대응하여 국민연금 적용범위 확대, 보험료 지원제도 도입, 크레딧 제도 도입, 행정력 개선 등의 정책적 노력이 전개되어 일정한 성과를 거두었으나 여전히 사각지대는 광범하고 연금 수급률과 수급액도 낮은 상황이다. 

사각지대 완화를 위해 무엇보다 가입구조 개편이 필요하다. 즉, 현행 1가구 1연금 체계에서 1인 1연금 체계로 전환하는 것이 필요하다. 가입연령대에 속한 대다수 국민이 국민연금에 가입하여 적정 기여이력과 수급권을 축적할 수 있도록 가입구조를 단순화해야 한다. 

▷민기채= 사각지대 문제를 해소하기 위해 1995년 농어업인 보험료 지원제도, 2012년 두루누리 사회보험료 지원제도, 2016년 실업크레딧 제도 등을 차례로 도입해 시행하고 있다. 농어업인 보험료 지원제도는 농어업인을 대상으로 국민연금 월 보험료의 절반을 초과하지 않는 범위에서 일정액을 지원하고, 두루누리 사회보험료 지원제도는 소득·재산 기준을 충족한 소규모 사업장 사용자와 근로자에게 보험료의 80%를 지원한다. 그리고 실업크레딧 제도는 소득·재산 기준을 충족한 구직급여 수급자에게 보험료의 75%를 지원한다. 올해 7월부터는 지역가입자 보험료 지원제도를 실시할 예정이다. 

그러나 농어업인 지원제도는 월 최대 4만 5천 원밖에 지원이 안 되고, 두루누리 사회보험료 지원제도는 사업자 규모나 대상 선정 기준에 따라 저임금 근로자가 배제될 가능성이 있고 지원 기간도 3년으로 제한돼 있다. 실업크레딧 제도도 인정소득이 낮다는 문제점이 있다.

외국의 사회보험료 지원제도를 고려할 필요가 있다. 일본, 영국, 독일 등 외국에서는 납부 여력이 떨어지는 저소득층은 보험료의 전부 또는 일부를 면제해주는 방식으로 운영하고 있다. 

▷오종헌= 강원도, 충청남도, 전라북도, 제주도 등 지자체에서 소규모 사업장에 대한 사회보험료를 지원한 바 있다. 대상은 사회보험에 가입하고 두루누리 사회보험료를 지원받는 10인 미만 사업장으로 강원도, 충청남도, 전라북도는 4대 사회보험료 중 정부 지원금을 제외한 사업주 부담금 전액을 지원했다. 제주도는 사업주 부담액 가운데 최대 6만 원을 지원했다. 

강원도는 2019년부터 생계형 1인 자영업자 사회보험료 지원 사업을 펼치고 있다. 국민연금 지역가입자이면서 기준소득월액 230만 원 미만, 재산세 과세표준액 2억 원 미만, 연 사업소득금액 900만 원 미만인 1인 자영업자를 대상으로 보험료 절반을 지원했다. 이처럼 재원이 여유롭지 않을 텐데도 지자체 차원에서 국민연금 사각지대를 줄이기 위한 노력이 있었다. 

▷류재린= 말씀하신 것처럼 지방자치단체 차원에서 소상공인 사업주에 대해 국민연금 보험료를 지원한 사례가 있다. 강원도는 처음으로 지역가입자에게 보험료 지원을 한 사례다. 사실은 국민연금공단에서도 못하는 것을 강원도가 했다. 2018~2020년 강원도 행정자료를 분석한 최근 연구에 따르면 보험료 지원 사업이 지역가입자의 소득신고율과 보험료 납부기간을 유의미하게 높인 것으로 나타났다. 특히 사업장 가입자에 비해 지역가입자에 대한 보험료 지원 효과가 더 긍정적으로 나타났다. 

▷오종헌= 청주시도 강원도의 모범 사례를 벤치마킹 하면 좋겠다. 예산이 어떻게 활용되는지에 따라 지원의 크기나 범위는 달라지겠지만 저소득 지역가입자에게 보험료를 지원하면 청주 시민의 소득보장 강화에 많은 도움이 될 것으로 기대된다.

▷류재린= 강원도의 사례를 참조하여 지역가입자에게 보험료를 지원할 수 있다. 여기서 청주시와 국민연금공단의 협력체계구축이 필요하다. 협력체계를 잘 구축해서 신속하게 자격 확인 등을 할 수 있어야 한다. 강원도도 그 부분은 조금 어려웠다. 
 

▷민기채= 강원도 사례를 모범으로 삼으면 좋을 것 같다. 충주시에서는 대학이 주도해 관련 과장들과 지역사회 관계자들과 협의체를 구성해 운영 중이다. 이런 협의체를 구성하면 시와 공단의 유기적인 연계와 지역사회 차원의 거버넌스 구축이 수월하다. 다양한 의견 교환과 아이디어 생산의 상호작용 과정 속에서 새로운 이슈와 정책들을 마련할 수 있다. 

청주시는 시가 중심이 돼 사회복지 담당 부서에서 주도적으로 사회복지 관계자들과 유기적인 협력체계를 구축하는 것이 중요하다. 

▷류재린= 국민연금 중심성 강화와 기초연금 강화가 논의되고 있는데 기본원칙 설정과 방향성에 대한 논의가 우선 필요하다. 적정성 측면에서 노인 기초보장과 소비평탄화 기능 강화가 필요하다. 재정안정성 측면에서는 재정안정화를 통한 후세대 부담 완화가 필요하다. 수용성 측면에서는 국민 수용성을 고려한 개혁의 강도 및 단계를 설정해야 한다. 

▷오종헌= 국민연금이 적정 부담-적정 급여를 통해 다층노후소득보장의 중심적 역할을 할 수 있도록 해야 한다. 평균 가입기간만큼 보험료를 납부하면 적정급여를 보장받아 적어도 공공부조의 대상이 되지 않도록 해야 한다. 

▷민기채= 궁극적으로 다층노후소득보장체계의 단계적 재구조화가 필요하다. 기초연금, 국민연금과 직역연금, 퇴직연금, 개인연금이 다층연금체계를 구성하고 있는데, 1단계로 보편적 기초연금을 도입하고 국민연금 소득대체율을 강화해야 한다. 2단계로는 국민연금과 퇴직연금 관리 운영주체를 단계적으로 일원화해야 한다. 3단계로는 국민연금과 특수직역연금의 단계적 통합이 필요하다. 
 

▷민기채= 국민연금의소득대체율은 OECD 국가 중에 최하위 그룹에 속해 있다. 국민연금의 소득대체율을 명목 소득대체율부터 50%로 다시 인상하는 것이 필요하다. 

한국에서는 주된 일자리에서 평균적으로 은퇴하는 연령이 49.3세다. 지금 65세에서 49.3세를 빼면 약 16세 정도 소득 공백이 물리적으로 발생한다. 따라서 연금 수령 시기를 늦출 필요는 없다.

그보다도 연금가입 상한연령을 65세까지 연장함으로써 60대 초반의 노인과 중장년도 가입할 수 있도록 해야 한다. 가입기간을 연장하면 연금 수급액을 높이는 효과를 얻을 수 있을 것이다.

▷오종헌= 다른 국가도 고령화에 따라 국민연금 수급시기를 늦추고 있다. 그런데 우리나라는 당장 수급시기를 늦추는 것은 어려운 상황이다. 현재 59세인 가입 상한연령을 65세로 연장될 수급 연령과 일치시키는 것이 보다 시급하다. 그래야 더 많은 사람들이 더 많은 혜택을 받을 수 있다. 

퇴직연금은 국민연금의 기능을 대체하기는 어려울 것 같다. 퇴직연금이 국민연금의 부족한 소득보장을 보충하는 보완재 역할을 할 수 있도록 해야 하는데, 기금형 퇴직연금 등 여러 가지 제도를 정비해야 한다. 그리고 국민연금공단과 같은 공적관리주체가 들어와서 시장을 선도할 필요도 있다. 

▷류재린= 다양한 정책수단들이 존재하는데 연금개혁의 방향성에 따라 정책 수단이 달라질 수 있다. 큰 틀에서 방향성 설정이 우선적으로 이루어져야 한다. 그 외의 사항들은 부수적이라고 생각한다.

또한 보험료 인상이 필요하다는 의견에는 전문가 간 이견이 없을 것 같다. 급여적정성 제고를 위해 소득대체율을 높여야한다는 의견에도 동의한다. 다만, 대체율을 높이기에 앞서 가입자 간 가입이력 격차 완화, 사각지대 해소 등의 전제 조건들이 만족되어야 한다. 전제조건이 만족되지 않는 대체율 인상은 어려워보인다.

▷민기채= 노인의 노후 소득보장을 강화하는 것은 우리 사회의 과제이다. 세계 경제 9위 수준에서 복지 수준이 이렇게 낮다는 것은 심각한 문제다. 그런데 기초연금이 40만 원이면 현재 국민연금 평균 수급액 55만 원과 15만 원밖에 차이가 나지 않는다. 더욱이 국민연금은 기초연금과 연계돼 감액된다. 국민연금 가입 동기를 부여하려면 국민연금 소득대체율을 높이는 것이 선행되어야 하고 기초연금은 물가 상승을 반영하여 보정하는 것이 맞다.

▷류재린= 기초연금 인상 이전에 제도 간 관계 설정이 먼저 필요하다. 제도 간에 역할 재정립이 이루어지지 않은 상태에서 단순히 급여수준만 인상하는 것은 문제가 있다. 실제로'내가 국민연금과 기초연금을 함께 받을 수 있냐'는 질문이 굉장히 많다. 기초연금만으로 노인빈곤 해결은 불가능하다. 그리고 기초생활보장 생계급여를 받는 사람은 기초연금을 못 받는다. 이 문제부터 해결해야 한다.

▷오종헌= 기초연금이 국민연금에 가입한 적이 없는 노인 세대의 빈곤 경감에 많은 역할을 한 것은 사실이다. 그러나 지급대상을 소득하위 70%로 설정한 것은 과학적인 설계에 근거한 것이 아니라 정치적 합의의 산물일 뿐이다. 국민연금은 보험료를 내고 기금운용수익도 들어오지만 기초연금은 전적으로 후세대의 부담이다. 북유럽 국가들도 노인 인구 증가로 인한 재정 부담으로 기초연금을 축소하거나 폐지했는데, 우리도 그렇게 되지 않으리라는 보장은 없다. 
 

▷류재린= 위원회를 설치한다는 것 자체는 굉장히 고무적인 일이다. 그런데 추진체계의 구성에 따라 개혁 논의의 방향성과 소요 시간이 달라지므로 적합한 추진체계를 세우는 것이 중요하다. 또한 추진 체계 내부에 개혁안에 대한 의사결정 권한을 어느 정도 부여할지, 이해당사자들은 어떻게 참여시킬지에 대한 충분한 사전 검토가 필요하다. 

▷오종헌= 대통령 직속으로 공적연금개혁위원회를 설치하게 되면 다룰 수 있는 제도의 범위가 넓어진다. 그런데 어느 하나도 단기간 내에 개혁하기는 쉽지 않다. 공무원연금과 국민연금 등을 동시에 다루는 것은 고난도의 작업이다. 국가가 적정급여를 보장한다는 수준의 조치가 있어야 대국민 신뢰가 강화되고 사회적 논의의 장에서 공론화가 가능할 것이다. 

▷민기채= 위원회 설치에 찬성한다. 다만 기존에는 연금개혁 논의가 재정 안정에만 매몰돼 있었다. 정치권과 전문가가 주도하여 사회적 논의가 형식적이고 안정적이지 못했다. 구체적으로 정책방향은 대부분 재정안정을 위한 소득대체율 축소와 수급연령 상향이 논의되었고, 정책결정에서는 가입 당사자가 배제되었다. 결과적으로 연금제도에 대한 높은 불신, 불안감 조성, 사회적 지지 약화가 초래되었다. 위원회를 대통령 직속으로 구성하는 것은 찬성하지만 시민들이 배제되는 현상이 나오지 않도록 해야 한다. 제도 신뢰 제고와 가입자의 참여를 통한 합의가 필요하다. 
 

▷민기채= 재정안정화와 노후소득보장 완화를 어떻게 풀어갈 것인가가 중요하다. 노후소득보장 완화를 통해 재정안정화를 꾀하는 것이 맞다고 본다.

▷오종헌= 연금 대한 시야를 넓히는 계기가 된 것 같다. 노후 연금, 인간의 존엄성에 대한 문제에 논의하고 관심을 가져야 한다. 제도를 잘 만들어 행복한 대한민국이 됐으면 한다.

▷류재린= 앞으로 나아갈 방향에 대한 논의 자리였다. 공적연금제도가 재정안정에만 초점이 맞춰져있다. 이렇게 악 순환이 계속되고 있는데 재정안정성에 대한 편향된 정보만 제공됐던 것 같다. 노후소득보장을 통해 재정이 안정되는 지속가능성이 있어야 할 것으로 보인다.