공공분야 갈등의 주체에 따른 분류는 지방자치단체와 자치단체, 자치단체와 지역주민, 민간개발주체와 주민간의 갈등, 주민 대 주민의 갈등으로 나눌 수 있다. 이들 사이에는 공식적이거나 비공식적인 갈등이 존재한다.

지방자치단체를 둘러싼 갈등의 대상인 객체는 공공서비스시설의 관리·운영과 흔히 밀접히 연관되어 있다. 시설의 사회적 기능, 혐오성, 서비스의 수요·공급권역, 비용부담 등에 관하여 갈등이 제기된다.

주민·집단·지역간 시대적 상황 반영 갈등생성

▲ 이만형/충북대 도시공학과 교수, 미래도시연구원 학술위원
1. 공공부문에서의 집단적 갈등

갈등은 인간생활의 기본적이고 필수적인 요소이며, 건설적인 순기능과 파괴적인 역기능을 함께 지니고 있다.

갈등은 일반적으로 다양한 변수에 의해 야기되고, 개인이나 조직의 내부나 외부 어디에서도 생겨날 수 있으며, 갈등은 사회에 영향을 주거나 사회로부터 영향을 받는다. 갈등은 또한 잠재적인 또는 명시적인 측면을 지니고 있는 바, 양자는 행위(action) 부문에서 차이를 보이고 있다.

이론적으로, 집단적이고 명시적인 갈등이 성립하기 위해서는 서로 의존하지만 달리 인식될 수 있는 둘 이상의 집단 사이에 상호작용이 존재해야 하며, 목표의 양립불가능성을 적어도 한 집단이 인식하고 있어야 한다.

더불어, 한 집단이 자신의 목표를 달성하기 위하여 또는 부족한 자원을 획득하기 위하여 적극적인 노력을 기울이는 반면, 이러한 활동으로 인하여 나머지 집단은 목표 달성이나 부족한 자원을 추구하는데 있어 가중되는 어려움을 겪게 되거나 결과의 가치가 감소되는 상태에 이르러야 한다.

우리 사회에 만연한 집단적인 갈등은 국제적으로는 대립적인 이데올로기가 퇴조하고 국내적으로는 정치상황의 민주화 및 지방자치 시대가 전개되어 권위주의적인 중앙집권적 국가운영 시대에 잠복할 수 밖에 없었던 주민, 집단, 지역간 이해에 대한 다툼이 현재화(顯在化)하고 있는 시대적 상황의 반영이라고 할 수 있다. 그간 거듭 되어온 비합리적인 관행과 악습에 따른 폐단이라고 할 수 있지만, 비생산적이고 소모적인 갈등은 빠른 시일 내에 해소되어야 할 과제이기도 하다.

지방자치단체 내부 및 외부에서 생겨나고 있는 집단적 갈등은 기준, 주체, 객체, 강도 등에 따라 다양한 유형화가 가능하다.

개별 유형은 상호 독립적으로 배제되어 있다기보다는 복합적으로 얽혀 있어, 갈등 관리를 더욱 복잡하게 만들고 있다. 먼저, 공공분야 갈등의 주체에 따른 분류는 지방자치단체와 자치단체, 자치단체와 지역주민, 민간개발주체와 주민간의 갈등, 주민 대 주민의 갈등으로 나눌 수 있다.

이들 사이에는 공식적이거나 비공식적인 갈등이 존재한다. 한편 지방자치단체를 둘러싼 갈등의 대상인 객체는 공공서비스시설의 관리·운영과 흔히 밀접히 연관되어 있다. 시설의 사회적 기능, 혐오성, 서비스의 수요·공급권역, 비용부담 등에 관하여 갈등이 제기된다.

또한 그 강도에 따라서 갈등은 문제제기(issues), 논쟁(disputes) 및 교착(impasses) 단계로 구분할 수 있다.

초기단계에서 갈등이 적절히 해소되지 않을 때에는 갈등의 강도는 높아지기 일쑤이며, 종국에는 갈등으로 인하여 파국적인 상황에 놓일 수도 있다.

발생빈도에 따라 간헐적인 갈등과 지속적인 갈등으로 나눌 수 있지만, 지방자치단체의 갈등 문제를 다룸에 있어서 지속성 여부는 아주 유용한 구분개념은 아니다.

이와같이 갈등의 유형<표참조>중 포괄적인 기준에 따른 집단적 갈등의 발생 원인을 심층적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 지극히 상식적이고 당연한 논리이지만 정책결정자나 이해당사자가 다양한 감정과 유한한 능력을 지닌 인간이라는 점이 적절히 감안되지 않기 때문에 갈등이 증폭되거나 단시일 내에 갈등을 해소하기 어렵다.

이는 마치 자본주의 체제가 완전시장경쟁 체제를 상정하고 있지만, 실제로는 시장의 불완전성이나 실패로 인하여 공공부문의 개입이 불가피하다는 점과 대비된다.

더불어, 국가, 이데올로기, 사회전반적인 제도나 문화 등으로 인하여 집단적 갈등이 생겨나기도 한다. 지방자치단체의 상위기관인 국가가 지방의 자율성을 무시하고 권위주의적 태도를 취하거나, 지방자치단체의 손실보다는 국가 전체의 효율성을 우선할 때에는 명시적이면서 집단적인 갈등이 대폭 늘어난다.

둘째, 지방자치단체 내부 혹은 자치단체 사이에 부족한 자원이나 요소 및 서로 양립할 수 없는 가치 때문에 집단적 갈등이 발생한다.

지방자치단체의 대표적인 자원인 토지는 일반재화와는 다른 여러 가지 특성을 지니고 있을 뿐만 아니라, 개별 관할구역 경계를 벗어나 연속되어 있다.

지방자치단체는 긍정적이거나 부정적인 외부효과를 발생하고 있는 특정한 토지와 입지를 다루고 있기 때문에 갈등이 불가피하다는 입장을 주장하는 예도 존재한다.

따라서 이에 관련된 갈등은 흔히 '제로섬'(zero-sum)의 상호작용으로 표현되기도 하지만, 자원과 관련된 갈등은 자원 그 자체가 아니라 자원의 최적이용과 흔히 밀접하게 관련되어 있는 점 역시 감안되어야 한다.

또한 지방자치단체의 책임 중에는 도시화의 진전에 따라 식수공급과 쓰레기처리와 같이 보다 광범위한 영역에 걸칠 수 밖에 없는 광역공공서비스 시설을 다루어야 하므로 인근 지역의 이해관계와 상충되기 십상이다.

지방자치단체는 필연적으로 관할구역 외부에까지 이르는 공익을 고려하지 않을 수 없지만, 이에 따른 인식이 합당한 책임으로 귀결되지 않는다면 갈등이 심화된다.

셋째, 지방자치단체의 갈등이 특정 정책대안의 수립·집행 과정이나 절차 때문에 야기되는 경우이다.

보다 살기 좋은 공간을 만들어나가야 한다는 대명제에는 보통 의견일치를 보이고 있으나, 이를 위한 구체적인 프로그램의 방향과 내용에 관해서는 지방자치단체 내부에서는 물론이고 다른 기관과 이견(異見)을 드러내기 쉽다.

또한 만연되어온 밀실행정, 정보통제, 당해지역 주민의견의 배제 및 강압적이거나 일방적인 지시에 의한 정책집행 등으로 인하여 이해당사자들은 특정 정책대안의 수립·집행 과정 및 절차에 이의를 제기하거나 합리성의 결여를 지적하며, 특정 정책대안을 반대하기 위한 명분으로 이를 활용하기도 한다.

마지막으로 특정대안이 집행된 결과 또는 부작용으로 인하여 야기되는 지방자치단체 내부 혹은 인근 자치단체와의 갈등으로, 이에 따라 관련 주민, 조직, 단체로부터 찬사나 비난이 제기되며, 전혀 예상하지 못한 사태까지 발생한다.

예를 들어, 그간 쓰레기매립장을 입지시키는 데는 일단 성공하였지만 사후관리·운영이 부실하였거나 예상되는 부작용을 충분히 감안하지 못하였기 때문에, 현재 시급히 해결해야 할 과제로 대두되고 있는 쓰레기매립장의 입지는 첨예한 대립구조라는 업보적 상황에 직면하고 있다./ 다음주에 계속

■ 공공부문의 갈등 유형

분류기준종 류
포괄 기준상위론적 갈등, 실재론적 갈등, 과정론적 갈등, 결과론적 갈등
주체중앙정부, 광역 및 기초자치단체, 주민, 민간개발주체(기업), 비정부조직들 중에서 2자 이상의 갈등
형식공식적인 갈등, 비공식적인 갈등
객체시설의 사회적 기능, 혐오성, 서비스의 수요/공급 권역, 비용부담에 대한 갈등
강도문제제기단계, 논쟁단계, 교착단계에서의 갈등
공간개인간 갈등, 이웃간 갈등, 지역간 갈등, 광역차원의 갈등, 전국차원의 갈등, 국제적인 갈등
시간단기, 중기, 장기
참여자단독, 다수, 집단
목적공익, 이기적 목적, 이타적 목적
관점주관적인 갈등, 객관적인 갈등
쟁점경제적 관점, 정치적 관점, 감정적 관점, 문화적 관점, 사법적 관점, 행정적 관점
사건의 복합성단일사건, 복합사건
빈도간헐적인 갈등, 지속적인 갈등
대상수질 및 상수원, 대기, 폐기물, 소음/진동, 악취, 토양, 해양, 방사능, 경관, 재산권, 일조권, 개발사업, 토지이용, 기타 환경권 등
선호도'핌피'(PIMFY: please in my front yard) 관련시설 및 입지, '님비'(NIMBY: not in my back yard) 관련시설 및 입지

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