[중부매일 한인섭 기자] 중부매일은 18일 오후 2시 30분 청주 그랜드호텔 그랜드볼룸에서 '지방분권 개헌 추진 국민 대토론회'를 개최 한다. 이번 토론회에서는 국정기획자문위원회 김진표 위원장이 기조연설자로 참석해 '새정부의 지방분권 개헌 로드맵'을 제시할 예정이다. 또 나소열 청와대 자치분권비서관도 참석할 예정이다. 중부매일은 토론회에 앞서 안성호 교수(지방분권개헌국민회의 공동의장·대전대)와 이기우 교수(지방분권개헌국민행동 상임의장·인하대 법학전문대학원)의 주제발표 요지를 지상중계 한다.

<안성호 교수> 국민주권 헌법질서의 실현을 위한 국민발안·투표제의 논거와 설계

스위스·미국 통해 효험 입증…결함 시정해 도입해야
유효투표율 폐지·국민발안 채택 권고 대안제시 필요

안성호 교수(대전대)는 "개정헌법에는 지방정부의 직접민주제 활성화를 촉진하는 헌법규정을 둬야 한다"고 강조하고 "국민발안·투표제 도입과 지방정부의 직접민주제 활성화를 촉진하는 규정을 포함하는 것은 민주주의 위기 시대에 신문명 창조요청에 선제적으로 대응하는 역사적 선택이 될 것"이라고 밝혔다. 안 교수는 또 "스위스와 미국의 직접민주제 경험에 비추어 볼 때 국회개헌특위 시안에 포함된 직접민주제는 몇가지 중대한 결함을 지니고 있다"고 지적하고 "유효투표율 폐지, 직접민주제 청구요건 완화, 유권자 최저연령 하향 조정(19세를 18세로) 등 결함을 시정할 대안이 필요하다"고 강조했다.

다음은 주제발표 요지.

스위스와 미국의 경험은 직접민주제가 정치인카르텔의 지대추구행위를 제어하는 데 효험이 있음을 입증해왔다. 경험적 연구는 스위스와 미국의 직접민주제가 시민선호에 부응하도록 행정을 유도하고, 행정효율을 향상시키며, 갈등을 진정시키고, 조세도의를 높이며, 행복을 증진시킴을 확인해왔다.

최근 개헌논의 과정에서 중앙정부 수준의 직접민주제 도입에 관한 관심이 크게 부각되었다. 2016년 2월 17일 지방분권개헌국민행동은 전문가들이 작성한 헌법개정시안을 전체회의를 거쳐 확정한 헌법개정안을 발표했다. 때마침 2016년 11월부터 수개월동안 엄동설한에 광화문과 전국 주요 도시에 모였던 연인원 1천700만 명의 촛불집회는 대의민주주의와 유효하게 연결된 직접참정의 헌정화를 요구하는 국민의 명령이었다. 2017년 4월 26일 공개된 국회개헌특위 시안에는 이런 시대적 요청이 반영된 다음과 같은 직접민주제 규정이 포함되었다. 그러나 스위스와 미국의 경험에 비추어 볼 때 직접민주제를 설계할 때 따라야할 지침을 정리하면 다음과 같다.

(1) 유효투표율을 폐지해야 한다. 유효투표율의 근본적 문제점은 유권자의 투표참여동기를 약화시킬 뿐만 아니라 투표결과가 투표하지 않는 사람들에 의해 결정된다는 것이다.

(2) 헌법에 충분한 서명기간과 투표운동기간을 명시해야 한다. 적어도 6개월 내지 1년 이상의 서명기간이 보장되지 않으면 국민의 직접민주제 청구권이 유명무실해 질 수 있다. 투표운동기간도 6개월 이상 확보돼야 한다.

(3) 직접민주제 청구요건의 완화가 필요하다. 법률 또는 주요 국가정책에 대한 국민투표는 유권자 30만 명이, 개헌 국민투표는 유권자 60만 명이 청구할 수 있도록 완화하는 것이 바람직하다.

(4) 국회가 국민발안의 채택 또는 거부를 권고하고 그 발안에 대한 대안을 제시할 수 있어야 한다.

(5) 국민발안에 대한 대안이 제시된 경우 표결절차에 관한 헌법규정이 필요하다.

(6) 유권자 최저연령을 현행 19세에서 18세로 내려 헌법에 규정해야 한다. (7) 지방정부의 직접민주제 활성화를 촉진하는 헌법규정을 두어야 한다.


<이기우 교수> 지방분권 헌법개정방안

중앙정부 과부하로 국가 기능마비현상 '심각'
재정·과세권 부여 격차완화·입법권 확대해야

이기우 교수는 "지방분권 개헌을 통해 지역문제를 지방정부가 결정할 수 있을 때 지역간 경쟁이 일어나고, 경쟁은 지방의 혁신을 가져와 아래로부터 국가를 혁신할 수 있는 구조를 갖출 수 있다"고 강조하고 "현행 헌법은 중앙정부는 과부하로 인해 기능이 마비돼 있고, 지방정부는 헌법에 손발이 묶여 지역발전을 위해 일을 할 수 없어 국가의 기능마비 현상이 심각한 수준"이라고 진단했다.

이 교수는 이어 "헌법개정의 과제는 지방정부의 입법권을 획기적으로 확대해 정책기능을 회복시키고, 중앙정부의 입법부담을 경감시쳐 다양성을 보장하는 데 있다"며 "재정권과 과세권을 부여하고, 중앙정부가 위임한 사무에 대한 비용을 정부 스스로 부담하는 장치를 확보해야 한다"고 역설했다.

다음은 주제발표 요지.

국가의 효율성을 증대시켜 국가경쟁력을 향상하고 경제적인 번영을 위해서는 지방분권이 실현되어야 한다. 지방분권 개헌을 통하여 지역문제를 대부분 지방정부가 결정할 수 있을 때 지역간 경쟁이 일어나게 되고, 경쟁은 지방의 혁신을 가져오고, 아래로부터 국가를 혁신할 수 있기 때문이다. 현행헌법은 이러한 시대적 요청을 외면하고 지방정부의 손발을 묶어놓고 있다. 현행 헌법하에서 중앙정부는 과부하로 인하여 기능이 마비되어 있고, 지방정부는 헌법에 의해 손발이 묶여 지역발전을 위해 일할 수도 없다. 이로 인하여 국가의 기능마비현상이 심각한 수준이다.

가장 중요한 헌법개정의 과제는 지방정부의 입법권을 획기적으로 확대하여 지방정부에게 정책기능을 회복시키고 중앙정부의 입법부담을 경감시켜 지방적인 다양성을 보장하는데 있다. 먼저 지방정부가 법률을 제정할 수 있도록 입법권을 확대하는 것이 필요하다. 그래야 지방정부가 비로소 지방정책을 주도할 수 있게 된다. 다음으로 중앙정부의 법률이 지방정부의 법률보다 우선하지만, 지방적인 특성을 반영하여 다양한 정책이 요구되는 경우에는 중앙정부의 법률규정에 불구하고 지방정부가 달리 정할 수 있도록 헌법에 보장하는 것이 필요하다. 이를 통하여 중앙정부와 지방정부사이에 입법경쟁이 촉진되어 법률의 품질이 높아질 것을 기대할 수 있다.

둘째로, 지방정부의 재정권을 헌법에 보장해야 한다. 먼저 지방정부가 지방세의 세목과 세율을 정할 수 있도록 헌법에 규정하여 지방정부에게 과세권을 부여해야 한다. 또한 위임사무에 대한 비용부담은 위임한 정부가 부담하도록 함으로써 중앙정부가 지방정부에게 비용부담을 전가할 수 없도록 해야 한다. 또한 지방간의 재정격차를 완화하기 위한 재정조정제도를 헌법적으로 보장하여 연대적 관점에서 지방간의 빈익빈 부익부를 완화하도록 하여야 한다.

그밖에도 헌법에 대한민국의 국정운영의 중요방침으로 지방분권국가임을 천명하고, 보충성의 원칙을 헌법에 명시하는 것이 필요하다. 또한 지방의 의견을 중앙정부의 입법과정이나 정책결정과정에 반영하기 위한 지역대표형 양원제의 도입하는 것도 적극적으로 검토해야 한다.

국회의 개헌특위는 과거의 일방적 개헌방식을 탈피하여 국민참여개헌을 위한 다양한 방안을 모색하고 있다. 아래로부터 헌법혁명을 달성하기 위해서는 국민의 광범위한 참여가 요구된다. 국회와 정부는 어디까지나 국민참여를 촉진하고 지원하는 역할에 그쳐야 하며 각종단체나 지방정부를 통한 아래로부터의 참여가 이루어 져야 한다. 특히 사회단체와 지방정부가 앞장서서 지방분권개헌에 대한 주민교육과 홍보, 광범위한 공중토론을 실시하여야 한다.