내년 지방자치 전부개정안 시행을 앞두고 성공적인 지방자치 2.0 시대 정착을 준비하기 위해 열린 토론회에서 전문가들은 연방제 수준의 자치분권에 걸맞는 주민자치권 강화·실효성 있는 재정분권 등이 뒷받침돼야 한다고 주장했다.

대통령소속 자치분권위원회와 대한민국지방신문협의회(이하 대신협, 광남일보, 광주매일신문, 남도일보, 무등일보, 전남매일, 전남일보, 전북도민일보)는 20일 오후 2시 광주상공회의소 7층 회의실에서 '자치분권 2.0시대 어떻게 맞을 것인가'라는 주제로 호남권 대토론회를 공동 개최했다.

이 자리에는 최상한 대통령소속 자치분권위원회 부위원장과 이용섭 광주광역시장, 김용집 광주광역시의회 의장, 송상락 전남도 행정부지사, 임상규 행정안전부 자치분권정책관, 김중석 대신협 회장(강원도민일보 사장)을 비롯해 황정호 광남일보 사장, 박준수 광주매일신문 사장, 김성의 남도일보 사장, 장인균 무등일보 사장, 김선남 전남매일 사장, 이재욱 전남일보 사장, 임환 전북도민일보 사장 등 90여 명이 참석했다.

김중석 회장는 인사말에서 "내년 지방자치법 본격 시행을 앞두고 열린 이번 토론회가 성숙한 지방자치 시대를 꽃피우는 데 도움이 되길 바란다"고 말했다.

이용섭 시장은 축사에서 "문재인 정부 출범 4주년과 지방자치 30주년을 기념하는 토론회가 광주에서 열려 기쁘다"며 "참된 지방자치 실현에 대한 다양한 방안이 모색되기를 바란다"고 밝혔다.

송상락 부지사는 "자치분권 2.0시대가 열렸지만 주민참여시대는 아직 갈 길이 멀다"며 "이 자리에서 주민참여가 활발히 이뤄질 방안이 논의됐으면 한다"고 강조했다.

김용집 의장은 "자치분권 2.0이 안고 있는 과제에 대한 해결방안과 주민주도의 참된 자치분권에 대한 의미가 이야기됐으면 한다"고 말했다.

이날 대토론회는 지방자치법 전부개정 등 문재인 정부의 자치분권 입법성과와 그 의미를 짚고 자치분권 2.0시대로 나아가기 위한 지역의 현안 과제를 도출하는 방식으로 진행됐다.

최상한 부위원장은 '문재인 정부 자치분권 입법 성과와 과제'란 발제를 통해 "연방제 수준의 자치분권 기초를 마련하기 위해서는 풀뿌리 지방자치의 의미에 부합하도록 지속적인 권한 이양 추진과 주민자치회 관련 법률 등을 조속히 마련해 제도를 완성할 필요가 있다"고 밝혔다.

배정아 전남대 행정학과 교수는 '자치분권 2.0시대 지역의 대응과 과제'란 발제에서 "호남형 주민자치회를 구축하기 위한 노력 등으로 자치 분권 2.0이 가지고 있는 한계를 해결하려 해야 한다"며 "특히 주민과 지방의회, 지방자치단체 간의 협력이 중요하다"고 강조했다.

이어 열린 토론회에서 구길용 뉴시스 광주전남본부장은 "지방 재정분권은 지방분권의 핵심이지만 현재 수준은 지자체의 재정여건을 개선하기에는 어려움이 있다. 이를 해결하기 위해서는 국세와 지방세의 비율을 6대 4 수준으로 조정하는 등 실효성있는 재정분권이 필요하다"고 밝혔다.

임상규 정책관은 토론에서 "현재 관계부처 합동 TF를 구성해 지방소멸 위기 지역을 지원할 수 있는 다양한 재정·세제·규제 특례별 위기지역 지원 특별법'을 통해 지방이 균형적으로 발전할 수 있도록 노력하겠다"고 말했다.

다음은 토론회 전문.

[자치분권 2.0시대 호남권 대토론회] "자치분권 핵심인 재정분권 미흡"

문재인 정부 출범 4주년을 맞아 자치분권 법제가 주민의 공감과 지지 아래 지방자치2.0 시대를 열어갈  방안을 모색하기 위한 호남권 대토론회가 20일 광주에서 열렸다. 

대통령소속 자치분권위원회와 대한민국지방신문협의회는 이날 오후 2시 광주상공회의소에서 '자치분권 2.0시대 어떻게 맞을 것인가'를 주제로 토론회를 개최했다. 

참석자들은 문재인 정부의 자치분권 입법 성과와 과제를 점검하고 지방자치법 전부개정안과 자치경찰제 시행 등의 의미와 보완할 부분에 대해 토론을 벌였다. 

◆발제1. 문재인 정부 자치분권 입법 성과와 과제 - 최상한 대통령소속 자치분권위원회 부위원장(한국지방정부학회 부회장)

문재인 정부에 들어서 지방분권 르네상스라고 한다. 르네상스라기보다는 이제 시작하는 발걸음을 뗐다고 생각한다. 

문 정부의 자치분권 핵심 성과는 크게 32년만의 지방자치법 전부 개정과 지방일괄이양법 제정, 자치경찰제 도입이다. 자치분권 사전협의제를 도입했지만 지방의 목소리가 빠져있다는 것은 한계다.

재정 분권도 핵심 성과다. 2018년에 1단계 재정분권 발표가 있었고 현재 완료됐다. 2년에 걸쳐 지방세를 10% 가량 인상했다. 이를 통해 총 8조5천억 규모의 지방세를 추가적으로 확충했다.

지방일괄이양법의 경우 김대중 정부 때부터 박근혜 정부까지 어느 정부도 제정하지 못했던 성과다. 문 정부 들어 여야가 만장일치로 법을 통과했다. 대략 400개 중앙사무가 지방사무로 내려가는 획기적 법이다. 

지방자치법 전부 개정안에는 특례시를 두도록 하고 있다. 특례시는 광역시·도와 비교해 특별한 권한을 이양받기 위해 만들어진 것이다. 그러나 중앙정부가 자치권을 지향하고 있기 때문에 어차피 자치권한을 자치단체에 내려보내게 되면 특례시는 필요 없게 된다. 

광주와 전남, 대구와 경북 등에서 행정을 통합하겠다는 이야기가 나오는데 광역시·도 통폐합은 굉장히 어렵다. 대안으로 지방자치법 전부 개정안에 특별지방자치단체 도입을 개정안에 신설했다.

광주와 전남이 특별한 목적을 가지고 연합된 정부를 가질 수 있다는 것이다. 특별한 목적을 가진 사업을 하나로 묶어 특별지방자치단체를 설립하는데 앞으로 여러가지 시행착오가 있을 것으로 보인다. 

다만 지방자치법 전부 개정안에는 주민자치를 할 수 있는 조항이 삭제됐다. 대신 전국에서 시범사업만 하고 있다. 주민자치회는 앞으로 지방자치가 가야 할 시대정신이다.

◆발제2. 자치분권 2.0시대 지역의 대응과 과제 - 배정아 대통령소속 자치분권위원회 위원(전남대 행정학과 교수)

자치분권2.0시대의 도래를 의미하는 변화가 자치분권 3법 개정이다. 지방자치법 전부 개정과 자치경찰법, 지방일괄이양법이다. 제도가 변한다는 것은 쉬운 일이 아니고 수많은 시간과 수많은 사람들의 노력과 희생이다. 

이렇게 괄목할 만한 변화가 있지만 아쉬움도 상당하다. 주민자치회 조항이 지방자치법 전부 개정안 국회 통과 과정에서 조항이 통째로 삭제됐다. 지방자치법에 주민자치회 설치 운영과 기능, 행정·재정 지원 근거 등 규정 마련에 노력해야 한다. 

자치경찰제가 조직과 사무가 분리된 이원화 모델에서 일원화 체계로 된 것도 아쉽다. 그럼에도 자치경찰제에 대해 주목할 만한 것은 지방행정과 연계를 해 주민 친화적 경찰행정이 가능하다는 것이다. 현재 다각적으로 시행되고 있는 마을만들기 사업, 주민자치위원회와 연계한다면 지역의 안전 취약 요인도 사전에 대응할 수 있을 것이다. 

그동안 우리 정부의 거버넌스 체계는 지방과 중앙 정부 간의 협력 거버넌스라기보다는 지방이 중앙에 협조하는 거버넌스였다. 지방이양일괄법이 제정되면서 중앙 정부와 지방자치단체가 진정한 의미의 협력 거버넌스를 할 수 있을 것으로 생각한다.

◆지정토론

좌장-정순관 순천대 공공인재학부 교수

토론-강인호 조선대 행정복지학부 교수

구길용 뉴시스 광주전남본부장

하동현 전북대 행정학과 교수

임상규 행정안전부 자치분권정책관

김일융 광주시 자치행정국장

▷강인호 조선대 행정복지학부 교수=문재인 정부의 자치분권 관련 법제의 가장 큰 성과는 지방자치법 전부개정 완료에 있다고 생각되지만 아직 갈 길이 멀다.

향후 돈 안 드는 자치분권 기반조성을 위해 지방자치법의 보완이 필요하다. 지방의원 구성의 다양화가 필요한 게 그 예다. 미국의 경우 주의회는 한국의 광역의회와 달리 의원들의 구성 형태가 다양하다. 모든 의원들의 지위를 상근직(전업제)으로 채택하고 있는 주는 10개 주에 불과하다. 대부분 의원들의 신분이 상근직 의원과 비상근직 의원으로 의회구성이 혼합된 형태로 운영되고 있다. 

의원 구성 방식을 혼합된 형태로 운영하고 있는 이유는 좀 더 많은 고소득 전문직 종사자들을 주 의회 구성원으로 끌어들여 재정부담 없이 의회의 전문성을 향상하고 다양한 계층의 의견을 정책에 반영하기 위해서다. 

자치분권 2.0시대의 광주·전남지역의 대응과 관련해 특별지방자치단체 도입 필요성이 있다. 민선6기 출범 당시 광주광역시장과 전남도지사는 광주와 전남의 상생을 외쳤지만 곳곳에서 의견을 달리하며 충돌하고 있다. 상생을 위한 제도적 방안의 하나가 특별지방자치단체의 도입이라고 할 수 있다. 서구 선진국에서 적극적으로 활용되고 있는 특별지방자치단체는 지방소멸 문제의 해결책의 하나로 활용도가 높을 것으로 예상된다. 

▷구길용 뉴시스 광주전남본부장=당초 문재인 정부의 지방분권 정책에 대한 기대가 컸던 만큼 지금까지의 성과로만 보면 만족할만한 수준은 아니다. 지방자치법 전부개정이 32년 만에 이뤄지고 자치경찰제가 도입과 지방세수 개선 등 여러 가지 진일보한 측면도 있지만 구체적으로 평가해보면 과거 노무현 정부의 지방분권 정책보다도 기대에 못 미친 측면이 있다.

최상한 부위원장의 발제 자료를 보면 문재인 정부가 지방분권의 르네상스 시기다라는 표현이 있는데, 그런 점에서 크게 동의하기는 힘들다. 

지방분권의 핵심은 재정분권이다. 2할 지방자치, 3할 지방자치라는 말도 재정분권의 열악한 현실을 지적한 것이며 재정분권 없이는 자치분권이 요원한 게 사실이다.

전국시도지사협의회나 전국시도의회의장단협의회에서 줄기차게 요구한 게 국세와 지방비의 비율을 7대 3에서 6대 4 수준으로 개선해야 한다는 것이었다. 하지만 발제자료를 보면 2019년 7.5대 2.5였던 것을 2021년에 7대 3으로 바꿨다. 지방에서 요구하는 기본적인 가이드라인 조차 지키지 못했다. 이렇게 본다면 재정분권이 자치분권의 핵심인데 결과적으로 기재부 등 중앙정부의 논리를 돌파하지 못한 게 아닌지 의문이다.

▷김일융 광주시 자치행정국장= 지방자치법 전부 개정안에 주민자치회 근거 조항이 미반영됐다. 풀뿌리 주민자치의 근간인 주민자치회의 안정적인 운영을 위해 지방자치법에 행·재정적 근거를 마련하고 지속 가능한 발전 체계 지원할 필요가 있다.

자치조직권은 자치행정의 핵심이다. 지역특성과 행정수요 반영, 지역의 자율성을 보장하도록 부단체장 정수 및 사무분장, 기구설치 위임규정을 대통령령에서 조례로 개정하는 것을 검토할 필요성이 있다. 또 (현행법이) 법령 근거가 없는 자치사무 관련 주민수요를 반영하기 어렵다. 제28조 단서조항으로 조례 제정범위를 과도하게 규제하고 있어 이 단서를 삭제해 조례 제정범위를 확대해야 한다. 

▷하동현 전북대 행정학과 교수= 2022년 지방자치법 전부개정안 발효를 앞두고 도입된 신제도들의 실체가 아직 보이지 않고 있다. 선언적 의미의 지방자치법이 구현되려면 시행령 등 하위 법령이나 조례로 이를 뒷받침해줘야 한다. 

지역 내부에서도 기관구성 다양화, 지방의회 인사권의 발휘 및 조직화 등 지역통치구조 차원에서 스스로의 선택으로 작동시켜 나가기 위한 내적 논의를 활성화해야 한다. 

사무이양의 의미는 분권시대에 적합한 중앙지방, 광역기초 간의 역할을 새롭게 정립하려는 시도이다. 하지만 이러한 종합적인 논의가 결여된 채 여전히 단위 사무 위주의 이양이 주류다. 지방으로 조금씩 사무를 이양하는 정도라면 역할분담의 모호성 속에서 분권시대에 어울리지 않는 종래의 방식이 연장될 뿐이다. 

특례시 도입과 그 적용 범위를 논의하는 과정에서 급작스럽게 100만 이상 요건, 지방소멸 관련 범주 등이 포함됐다. 문제는 100만 이상이 그 적용 범위가 되면서 종래의 50만 이상 대도시 제도와의 관계가 모호해졌다는 것이다. 특례시에 해당하지 않는 50만 이상 대도시들에 대한 분권도를 어떻게 부여할 것인가가 선결과제이다. 또한 지방소멸 위기 지역에 대해 단순히 특례를 부여하는 차원에서 벗어나 기초정부 유형별로 행정시스템의 효율화와 책임성 확보라는 자치분권 전략 위에서 논의해 나갈 필요가 있다.

▷임상규 행정안전부 자치분권정책관=지난 4년간 마련된 제도적 기반을 토대로 '자치분권 2.0의 새로운 시대'로 안착하기 위해서는 여전히 많은 과제가 남아 있다. 특히 주민자치권 강화와 관련해 지방자치법 전부개정 시 미반영된 주민자치회 본격 실시의 법적 근거를 마련해 지역 단위 협업체계를 구성·운영하는 '지역문제해결플랫폼'이 확산되도록 적극적으로 지원하겠다. 

아울러 지방소멸 위기지역의 활력 제고를 위해 지난해 말 '국가균형발전특별법' 개정으로 인구감소지역을 지정하고 지원할 수 있는 근거가 마련됐다. 현재 관계부처 합동 TF를 구성해 지방소멸 위기지역을 지원할 수 있는 다양한 재정·세제·규제 특례를 발굴 중이다. 국회에 발의돼 있는 '지방소멸 위기지역 지원 특별법'을 통해 지방이 균형 발전할 수 있도록 적극 노력하겠다.