[중부매일 한인섭 기자] 지방분권개헌국민회의는 개정 헌법 전문과 제1장 총강을 통해 대한민국이 지방분권국가라는 내용을 분명하게 명시해야 한다.

헌법 제1조는 민주국가의 원칙, 공화국의 원칙과 대등하게 지방분권이 국가의 근본질서라는 점을 밝혀야 한다. 독일의 경우 연방헌법 국가의 목적조항(제20조)에서 연방국가라는 점을 선언했다. 프랑스 헌법 역시 제1조를 통해 '프랑스는 지방분권적으로 구성된다'는 규정을 넣었다.

대한민국이 지방분권국가라는 점을 헌법에 규정하는 것은 실제적인 구체적 내용보다 상징적 의미를 지니기 때문이다. 특히 입법이나 해석에 있어서 나침반 역할을 한다는 점에서 이같은 규정이 반드시 필요하다. 다만 지방분권의 구체적 내용을 별도로 보장하는 것도 중요하다.

지방분권국가라는 점을 선언하는 것만으로는 '지방분권'이 실현되는 게 아니기 때문이다. 입법권과 행정권, 사법권, 재정권, 조직권 등 구체적인 내용이 헌법에 규정돼야 비로소 지방분권국가로서 실체를 지닐 수 있다. 헌법에 지방분권국가라는 점을 선언하는 동시에 부문별로 구체적인 내용을 헌법에 담는 것이 중요하다.

우선 주민자치권을 명시해야 한다.

'모든 국민은 헌법과 법류이 정하는 바에 따라 주민으로서 자치권을 가진다' 내용이 핵심이다. 이같은 내용이 반영돼야 지방자치권이 지방정부의 단순한 조직법상 권한이 아니라 국민의 기본권에 속한다는 점이 명시되는 것이다. 즉 모든 국민이 정치적 기본권으로서 주민 자치권을 보장하는 것이다. 다른 기본권이 개인적인 기본권이라고 한다면 주민자치권은 지방 문제를 주민이 집합적인 의사로 결정할 수 있는 권리를 의미한다. 이같은 점이 선행돼야 지방자치는 주민자치라는 의미를 지닐 수 있다. 동시에 주민은 자치권을 주민으로서 직접 행사할 수 있고, 주민 대표기관을 통해서도 행사를 할 수 있다.

주민이 자치권을 대표기관을 통해 행사하는 경우 주민의사에 합치되지 않는 경우 대표기관의 결정을 거부할 수 있어야 한다. 이같은 맥락에서 주민투표권은 주민자치권으로부터 파생하는 권리라고 할 수 있다. 대표기관의 결정을 외면하는 경우 주민 스스로 결정할 수 있는 주민발안권도 포함된다. 이같은 점에서 주민투표권과 주민발안권은 헌법적 근거를 가질 수 있다.

다만 주민자치권을 기본권으로 규정하는 것은 다른 나라에서도 도입하지 않은 상황이어서 구체적인 내용은 학문적 논의, 판례 등을 통해 구체화하는 것이 과제이다.